2010年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》(以下簡稱《通知》)，記者就印發(fā)《通知》的意義、《通知》的主要內(nèi)容和下一步如何貫徹落實等問題，專訪了環(huán)境保護(hù)部副部長李干杰。

　　記者:請您簡要介紹我國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的基本情況。

　　李干杰:建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源和生物多樣性的有效措施，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧的重要手段。多年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門重視生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)，自然保護(hù)區(qū)工作取得了顯著成效。全國已建立各級各類自然保護(hù)區(qū)2588處，總面積149萬平方公里，占陸地國土面積的14.9％。我國具有重要生態(tài)功能的區(qū)域、絕大多數(shù)國家重點保護(hù)珍稀瀕危野生動植物和自然遺跡都在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了保護(hù)。

　　記者:國務(wù)院辦公廳印發(fā)《通知》的主要目的和意義是什么？

　　李干杰:國務(wù)院辦公廳印發(fā)《通知》，我認(rèn)為是基于以下考慮:

　　一是積極響應(yīng)聯(lián)合國設(shè)立國際生物多樣性年的重大舉措。為提高全社會對生物多樣性重要性的認(rèn)識，切實促進(jìn)全球生物多樣性保護(hù)工作，聯(lián)合國將2010年確定為“國際生物多樣性年”。我國成立了“2010國際生物多樣性年中國國家委員會”，李克強副總理親任主席。李克強副總理要求把保護(hù)生物多樣性作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，建立健全保護(hù)體系，不斷完善政策機(jī)制，著力增強科技支撐，深化國際交流合作，以加強自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理為重點，努力提高我國生物多樣性保護(hù)水平，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實的基礎(chǔ)。

　　二是切實加強我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的客觀需求。近年來，我國自然保護(hù)區(qū)工作出現(xiàn)了一些新情況和新問題，主要表現(xiàn)在:隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，涉及自然保護(hù)區(qū)的能源、資源、交通、旅游等開發(fā)建設(shè)活動日益增多，不合理的開發(fā)建設(shè)活動削弱了保護(hù)區(qū)的功能，降低了保護(hù)區(qū)的價值；自然保護(hù)區(qū)管護(hù)設(shè)施建設(shè)滯后，日常的保護(hù)、管理和運行維護(hù)費用尚未完全落實，管理水平和保護(hù)效果受到影響；很多保護(hù)區(qū)設(shè)立后，由于采取更為嚴(yán)格的保護(hù)措施，對當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活帶來了一定影響，保護(hù)區(qū)與社區(qū)矛盾有加劇的趨勢；一些珍稀瀕危特有物種及其棲息地和生態(tài)重要區(qū)域尚未建立保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，海洋和草原類型保護(hù)區(qū)的規(guī)模落后于保護(hù)需求，全國自然保護(hù)區(qū)的結(jié)構(gòu)和布局不盡合理；一些地方片面認(rèn)為建立自然保護(hù)區(qū)會影響和限制地方發(fā)展，建立保護(hù)區(qū)的積極性不高。

　　三是認(rèn)真履行有關(guān)國際公約的具體行動。2010年10月在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》第十次締約方大會上，提出“要在2020年前，通過建立有效管理的保護(hù)區(qū)，使至少17％的陸地和內(nèi)陸水體、10％的海洋海岸區(qū)域得到保護(hù)。”要求各締約方:增加保護(hù)區(qū)的覆蓋面積，提高保護(hù)區(qū)的質(zhì)量和代表性，加強保護(hù)區(qū)間連通性；增強部門間協(xié)調(diào)和溝通，將保護(hù)區(qū)納入國家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃；制定保護(hù)區(qū)有效管理的評估指標(biāo)，在2015年之前對60％的保護(hù)區(qū)進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果送交聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。中國作為重視生物多樣性保護(hù)的負(fù)責(zé)任的締約國，印發(fā)《通知》就是為了認(rèn)真履行這些決議。

　　記者:近年來，不合理的開發(fā)建設(shè)活動對自然保護(hù)區(qū)形成了很大的威脅和影響，《通知》對此有哪些對策？

　　李干杰:加強涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)管是印發(fā)《通知》的主要目的，《通知》對此提出了多項措施和要求。

　　一要強化對自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的管理。近年來，對自然保護(hù)區(qū)范圍或者功能分區(qū)進(jìn)行調(diào)整情況不斷增多，有的自然保護(hù)區(qū)還多次進(jìn)行調(diào)整，個別地方甚至撤銷了已經(jīng)建立的自然保護(hù)區(qū)，主要目的還是為了開發(fā)建設(shè)。為了防止一些地方隨意調(diào)整自然保護(hù)區(qū)而損害其功能，《通知》明確要求任何部門和單位不得擅自改變自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)、范圍和功能分區(qū)，不得隨意撤銷已批準(zhǔn)建立的自然保護(hù)區(qū)。《通知》規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的時限，自然保護(hù)區(qū)自批準(zhǔn)建立或調(diào)整之日起，原則上5年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整。在調(diào)整時要從嚴(yán)控制縮小保護(hù)區(qū)及其核心區(qū)、緩沖區(qū)的范圍，確保自然保護(hù)區(qū)功能不發(fā)生改變。針對目前地方級自然保護(hù)區(qū)隨意性大的問題，《通知》要求地方級自然保護(hù)區(qū)的調(diào)整要報省級人民政府審批，并報環(huán)境保護(hù)部和相關(guān)部門備案。也就是說，無論是縣級、市級還是省級自然保護(hù)區(qū)，調(diào)整都要由省級人民政府審批。

　　二要嚴(yán)格限制涉及保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動。《通知》進(jìn)一步明確自然保護(hù)區(qū)屬禁止開發(fā)區(qū)，要嚴(yán)格限制涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動，禁止在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)開展任何形式的開發(fā)建設(shè)活動；在自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)開展的開發(fā)建設(shè)活動，不得影響其功能，不得破壞其自然資源或景觀。針對一些地方違法違規(guī)在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行探礦和采礦，《通知》要求要加強管理，限期清理違法違規(guī)探礦和采礦活動。針對部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游活動開發(fā)過度問題，《通知》要求要進(jìn)一步加強監(jiān)管。

　　三要加強涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)項目監(jiān)管。對于涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)項目，《通知》要求采取“限批”措施。涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件，應(yīng)對項目可能造成的對保護(hù)區(qū)功能和保護(hù)對象的影響作出預(yù)測，并提出保護(hù)與恢復(fù)治理方案。對于未按規(guī)定完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)和建設(shè)單位，暫停審批其新的涉及自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)項目環(huán)評文件，并對相關(guān)責(zé)任人依法予以處罰。

　　四要規(guī)范自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地和海域使用管理。土地使用與管理問題是自然保護(hù)區(qū)管理的難點問題，也經(jīng)常是引起矛盾的焦點。《通知》要求將自然保護(hù)區(qū)涉及的土地、海域納入土地利用、草地和林地保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，并依法確定保護(hù)區(qū)的土地所有權(quán)和使用權(quán)及海域使用權(quán)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體所有土地，可采取簽訂委托管理協(xié)議等方式妥善解決。依法使用自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地的單位和個人，不得擅自改變土地用途；禁止破壞、侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地。

　　五要加強監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查是防止開發(fā)建設(shè)活動對保護(hù)區(qū)產(chǎn)生影響的有效手段之一。《通知》要求定期開展自然保護(hù)區(qū)專項執(zhí)法檢查和管理評估，嚴(yán)肅查處各類違法行為。對于管理不善、保護(hù)不力的，要責(zé)令限期整改。對于環(huán)境和資源受到嚴(yán)重破壞，不再符合條件或失去保護(hù)價值的，要給予降級或撤銷處理。對于由于人為因素導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)降級或撤銷的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任。《通知》要求各省級人民政府要建立自然保護(hù)區(qū)工作考核和責(zé)任追究制度，實行任期目標(biāo)管理。

　　記者:《通知》在提高自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理水平和保護(hù)效果方面提出了哪些政策措施？

　　李干杰:一要優(yōu)化全國自然保護(hù)區(qū)的結(jié)構(gòu)和布局。要在開展全國生態(tài)環(huán)境和生物多樣性狀況調(diào)查和評價的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌完善全國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。積極推進(jìn)中東部地區(qū)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展，將河湖、海洋和草原生態(tài)系統(tǒng)及地質(zhì)遺跡、小種群物種的保護(hù)作為新建自然保護(hù)區(qū)的重點。對于已建保護(hù)區(qū)，應(yīng)按照自然地理單元和物種的天然分布進(jìn)行系統(tǒng)整合，通過建立生態(tài)廊道，增強自然保護(hù)區(qū)間的連通性。對范圍和功能分區(qū)尚不明確的自然保護(hù)區(qū)要進(jìn)行核查和確認(rèn)。

　　二要增加資金投入。《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費，由縣級以上人民政府安排，國家對國家級自然保護(hù)區(qū)管理給予適當(dāng)資金補助。但是，自然保護(hù)區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū)，地方財政對自然保護(hù)區(qū)的支持非常有限，且積極性不高。盡管近年來中央財政不斷加大對自然保護(hù)區(qū)的投入力度，但我國自然保護(hù)區(qū)投入總體上仍然不足，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)能力建設(shè)滯后，管理水平和保護(hù)效果受到影響。《通知》除了要求加大對自然保護(hù)區(qū)的投入力度外，還進(jìn)一步明確了資金渠道。《通知》規(guī)定，國家級保護(hù)區(qū)的管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由發(fā)展改革委納入現(xiàn)有投資渠道中統(tǒng)籌安排，能力建設(shè)由財政部以專項資金形式給予補助，日常管理經(jīng)費要納入省級財政預(yù)算。地方級自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理經(jīng)費要參照國家級自然保護(hù)區(qū)予以保障。

　　三要減少各類園區(qū)與自然保護(hù)區(qū)的交叉重疊。我國除了自然保護(hù)區(qū)外，還建立了很多風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等，有些園區(qū)之間交叉重疊，一個區(qū)域掛多個牌子的情況不少，造成實際管理上的混亂和管理者的無所適從。《通知》在此方面作出規(guī)定:設(shè)立其他類型保護(hù)區(qū)域，原則上不得與自然保護(hù)區(qū)范圍交叉重疊；已經(jīng)存在交叉重疊的，對交叉重疊區(qū)域要從嚴(yán)管理。我理解從嚴(yán)管理就是要按照自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定管理，因為自然保護(hù)區(qū)的要求是最嚴(yán)的。

　　四要增強科技支撐。我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理水平不高的原因之一就是科技支撐不夠，專業(yè)人員缺乏。《通知》要求加強生物多樣性基礎(chǔ)理論、保護(hù)技術(shù)和管理政策等方面的研究，建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)、植被和珍稀瀕危物種分布數(shù)據(jù)庫，建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測和地面監(jiān)測相結(jié)合的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)監(jiān)測體系。這樣可以及時掌握自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源的變化情況，為管理工作提供依據(jù)。同時還要求加強對自然保護(hù)區(qū)管理人員的培訓(xùn)。

　　記者:設(shè)立保護(hù)區(qū)對當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活造成了一些影響，《通知》在此方面有什么措施？

　　李干杰:《通知》在解決該問題方面提出了兩項措施。

　　一是加快建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償機(jī)制。綜合考慮自然保護(hù)區(qū)功能定位和權(quán)屬等特點，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)均等化水平。對保護(hù)區(qū)內(nèi)野生動物對居民造成損害的，應(yīng)給予補償。

　　二是建立當(dāng)?shù)鼐用駞⒓拥淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)共管機(jī)制。吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⒓幼匀槐Ｗo(hù)區(qū)的保護(hù)工作，既增加了保護(hù)的力量，又可以增加老百姓的收入，可以將保護(hù)工作落到實處。

　　記者:關(guān)于《通知》的學(xué)習(xí)和貫徹，環(huán)境保護(hù)部有什么樣的安排和打算？

　　李干杰:《通知》重點突出、規(guī)定具體、措施明確，針對性和可操作性很強。下一步，我們將圍繞《通知》的貫徹落實，著重做好以下3個方面的工作:

　　一是印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真落實〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知〉的通知》，主要開展以下工作:組織開展自然保護(hù)區(qū)范圍和功能分區(qū)的核查和確認(rèn)；嚴(yán)格對自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的管理；加強涉及自然保護(hù)區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動監(jiān)管，會同有關(guān)部門對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的探礦和采礦情況進(jìn)行排查，限期清理違法違規(guī)活動；加強對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游活動的監(jiān)管；完善地方級自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制；加強自然保護(hù)區(qū)綜合管理等。

　　二是對各地貫徹落實《通知》的有關(guān)情況進(jìn)行督查。

　　三是在匯總各地區(qū)和有關(guān)部門落實《通知》情況的基礎(chǔ)上，向國務(wù)院作出報告。