——以3個環境行政復議和訴訟案件為例

◆黃野 張玉宇 趙宇

　　對于一個已經竣工的建設項目，無論是自主驗收，還是以往作出的許可驗收決定，在新舊兩版《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》中，都把“按環評及其許可決定的要求建成或者落實”作為其通過驗收的條件。

　　也就是說，環評及其許可決定所提出的要求，如果不發生變更或者撤回，就會在竣工驗收中被強制性地執行。這就有必要充分考慮由于建設項目的不確定性引起的預測結論與實際情況不符，從而引發的環評及其許可決定需要變更或者撤回的問題。

　　值得一提的是，《建設項目環境保護管理條例》第二十二條第二款規定建設單位在項目建設過程中未按照環評及其許可決定要求建設將處20萬元以上100萬元以下的罰款，逾期不改正的，責令停止建設。因此，當該建設項目符合變更或者撤回條件時，則有必要進行變更或者撤回，這樣建設單位就有可能因此減輕或者免于處罰，從而讓裁量更加公平。

　　此外，《行政許可法》第八條第二款規定了行政機關主動變更或者撤回許可決定的條件：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。

　　該法第四十九條又規定了行政機關依申請變更許可決定的條件：被許可人要求變更行政許可事項的，應當提出申請；符合法定條件、標準的，應當依法辦理變更手續。

　　再有，《環境影響評價法》對環評預測結論與實際情況不符的情形也作出安排。

　　該法第二十七條規定：在項目建設、運行過程中產生不符合環評及其批準文件的情形的，建設單位應當組織環境影響的后評價，采取改進措施，并報原環境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案；原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施。

　　本文以3個涉及建設項目的環評許可和竣工驗收許可的行政復議和訴訟案件為例，談談環評及其許可決定變更或者撤回的必要性。

　　■ 環評許可決定變更或撤回的三類情形

　　案件1

　　依據的地方性法規廢止了

　　某地方性法規規定，建設天然氣輸氣管道必須距離沿線居民區30米，以保障輸氣管道的安全。其目的并非為阻斷污染物排放的影響。

　　但是，某天然氣輸氣管道建設項目的環評文件卻認為這個距離既是安全距離又是污染防治距離，遂將30米范圍內居民搬遷的要求作為污染防治措施提出并獲得批準。建設單位搬遷了一部分居民，但仍有另一部分始終無法達成補償協議，當地政府也沒有作出強制征收決定。

　　數年后這個建設項目已經竣工，需要通過許可驗收才能投入使用。在竣工驗收之前，前述的地方性法規已經公布廢止。

　　生態環境部門認為，既然環評及其許可決定當初所依據的地方性法規已經廢止，依據這個規定提出的搬遷措施就不再有效，因此在一部分居民未遷走的情況下作出竣工驗收許可決定。

　　居民王某認為這個驗收許可決定侵犯其合法權益并提起行政訴訟，請求法院予以撤銷。王某的觀點十分清楚，即只要環評及其許可決定提出了要求，未達到這個要求前就通過驗收許可，不符合舊版《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》第十六條第（二）項的許可條件。

　　如前所述，30米距離并非是為了阻斷污染物排放影響，環評及其許可決定據此認定為污染防治距離，這本身就存在著超越職權的爭議。地方性法規廢止，環評許可決定中有關王某搬遷的要求不再有效。

　　筆者認為，無論是從職權爭議上考慮，還是從依據的地方性法規已經廢止來考慮，許可機關在竣工驗收時主動變更或者撤回之前環評及其許可決定提出的要求，顯然符合行政許可法的規定。撤回或者變更之后，竣工驗收就符合條件。

　　案件2

　　依據的客觀事實發生了改變

　　某海港疏港高速公路建設項目，以該海港客貨吞吐量規劃為主要依據，預計出高速公路建成投入使用后的車輛流量。環評及其許可決定再根據預計的車輛流量預測噪聲達標距離。對應所采取的噪聲污染防治措施主要包括聲屏障等隔音設施，隔音設施無法達到目標要求時，一般還要搬遷相應距離之內的居民。

　　李某居住在環評預計的噪聲達標距離之內，根據環評許可決定屬于需要搬遷的居民。

　　他同樣認為，只要環評及其許可決定提出了搬遷措施，在沒有搬遷之前，生態環境部門不但可以依據新版《建設項目環境保護管理條例》第二十二條第二款查處某海港疏港高速公路建設項目未按環評及其許可決定要求建設的行為，并責令其完成搬遷后才能開工建設，而且建設項目也不能通過竣工驗收投入使用。

　　然而，海港的客貨吞吐量具有眾多不確定因素。也許另有新建海港消納了這個海港規劃中預計的吞吐量，或者另一條高速公路建成后取代了這條路的作用，再或者是各方出于前瞻性考慮，有意實行超前建設。凡此種種，結果是這條路的實際車流量變小，噪聲達標距離也自然隨著這一實際情況客觀地變短。

　　當實際影響遠遠低于預測值時，環評及其許可決定所提出的高標準污染防治要求，不但很難得到全面落實，也確實有必要通過變更或者撤回加以調整。

　　環評及其許可決定一旦變更或者撤回，只要建設項目符合調整后的要求，就不能依據新版《建設項目環境保護管理條例》第二十二條第二款查處未按原環評及其許可決定要求建設的行為；同時，通過竣工驗收也就不再違反新舊兩版《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》中有關驗收的條件。

　　這么說來，有一種情況必須謹慎對待，即當事實確實明顯符合調整的條件時，在原環評及其許可決定未獲得調整前，此時如果做出與即將發生的調整相反的處理決定，比如，調整后李某不必搬遷，而處理決定卻依據之前的要求責令搬遷，這不但不公平，也會把爭議進一步帶入混亂。

　　在環評制度里，對不能預測準確的情形，早有“柔性管理措施”處理這樣的問題，只是這種“柔性管理措施”沒有被重視和應用。

　　比如，《環境影響評價法》第二條所說的“跟蹤監測”，第二十七條的后評價備案制度，均可以對預測不準的問題實行緩和處理，可采取跟蹤監測的辦法事后進一步確定，或者對預測不準的實行事后矯正。

　　鑒于實踐中可調整的、不確定的預測結論，可能導致某些特殊的建設項目容易產生不合理的僵化處理，因此筆者建議“柔性管理措施”當前應當被喚醒。

　　案件3

　　強制標準轉化為推薦標準

　　某石油化工建設項目的環評文件于2014年獲得批準。其中，根據國家強制性標準《石油加工業衛生防護距離標準》（GB8195-2011）確定衛生防護距離為800米，這個范圍內的住戶就要因大氣污染防治的原因遷走。在達成搬遷補償協議或者作出強制征收決定之前，這個建設項目就不能通過竣工驗收。

　　2017年3月23日，原國家質檢總局、國家標準委發布《國家標準公告2017年第7號》，將強制性國家標準《石油加工業衛生防護距離標準》轉化為推薦性國家標準。

　　根據標準化法，強制性標準必須執行，推薦性標準鼓勵實行。因此，一般來說推薦性標準的意思有兩點：被采用效果會更好；如果有其他辦法能夠達到目標，則不必被采用。

　　可見，推薦性標準并不能對建設單位直接產生強制性義務。只有在沒有其他辦法使建設項目達到環境保護目標要求時，推薦性標準才應當被采用。

　　這里所說的目標要求是指達到環境質量標準。所以，設置或者變更撤回防護距離的要求時，應當按照推薦性標準的兩重含義，以能否達到環境質量標準為前提。

　　2017年5月，根據建設單位的實際情況和竣工驗收監測報告，環保部門認為除衛生防護距離內有兩戶居民沒有搬遷外，這個建設項目其他情況均符合竣工驗收的許可條件；竣工驗收監測報告又能夠證明兩戶居民住處已經達到環境質量標準，決定變更環評及其許可決定有關防護距離的搬遷要求，原要求不再有效，遂通過了竣工驗收。

　　兩戶居民不服，申請行政復議，認為環保部門的竣工驗收許可決定違反了舊版《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》第十六條有關“按環評及其許可決定的要求建成或者落實”作為通過驗收的許可條件，請求予以撤銷。

　　筆者理解，《石油加工業衛生防護距離標準》從強制標準轉化成推薦標準，兩戶居民住處又達到了環境質量標準的要求，變更或者撤回環評許可決定符合行政許可法的規定。因此，變更或者撤回之后，竣工驗收就不再以此為條件。