2010年1月19日，環(huán)境保護部部長周生賢簽署環(huán)境保護部令，公布了修訂后的《環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡稱《辦法》，全文見本報今日三版)，將于2010年3月1日起施行。日前，環(huán)境保護部有關(guān)負責(zé)人就《辦法》的有關(guān)問題回答了記者的提問。

　　問:為何要對原有《辦法》進行修訂？

　　答:環(huán)境行政處罰是環(huán)保部門或者其他行政主體，對違反環(huán)境法律規(guī)定的單位或個人給予的行政制裁。為貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政處罰法》，原國家環(huán)保總局1999年發(fā)布了《辦法》(總局令第7號)。《辦法》是《行政處罰法》在環(huán)境保護領(lǐng)域的細化，其實施對規(guī)范環(huán)保部門的行政處罰工作、強化環(huán)境執(zhí)法起到了巨大的推動作用。隨著機構(gòu)改革和執(zhí)法實踐的深入，原《辦法》中的一些規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前的工作形勢和環(huán)境執(zhí)法實踐的需要。

　　首先，修訂《辦法》是依法行政的必然要求。原《辦法》頒布實施以來，國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》(1999)、《全面推行依法行政實施綱要》(2004)、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》(2008)等文件，在行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、行政執(zhí)法程序、聽證制度、信息公開、監(jiān)督檢查等方面提出了新的要求。

　　其次，修訂《辦法》也是執(zhí)法實踐的迫切需要。在行政處罰實踐中，執(zhí)法人員遇到執(zhí)法急需而原《辦法》尚未解決的一些問題。環(huán)境保護部(含原國家環(huán)保總局)做出了多項執(zhí)法解釋，地方也制定了各地方的實施規(guī)范等文件。地方環(huán)保部門也多次反映，希望將有利于環(huán)境執(zhí)法的執(zhí)法解釋和地方經(jīng)驗上升為部門規(guī)章，對《行政處罰法》做有環(huán)保特色的進一步補充規(guī)定，使其更具有可操作性和指導(dǎo)性。在環(huán)境保護部6次意見征集中，地方環(huán)保部門提出了很多建設(shè)性的意見和建議。

　　問:修訂后的《辦法》內(nèi)容有哪些變化？

　　答:修訂后的《辦法》(環(huán)境保護部令第8號)由原來的5章53條增加到8章82條，得到了充實和細化。第一章是總則，第二章是實施主體與管轄，第三章和第四章是行政處罰的程序，第五章是執(zhí)行，第六章是結(jié)案和歸檔，第七章是監(jiān)督，第八章是附則。

　　修訂后的《辦法》在立法目的、制度設(shè)計、執(zhí)法形式和監(jiān)督形式上都有一些突破。修訂后的《辦法》突出了以人為本，堅持保障環(huán)保部門依法行使職權(quán)與保護當(dāng)事人合法權(quán)益相結(jié)合；在制度設(shè)計上，突出環(huán)保特色，強調(diào)各部門之間的協(xié)作配合，形成執(zhí)法合力；在執(zhí)法形式上，兼顧了處罰違法與糾正違法，強調(diào)執(zhí)法效果；在監(jiān)督形式上，實行內(nèi)外結(jié)合，形成全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

　　問:如何保障環(huán)保部門依法行使職權(quán)？

　　答:修訂后的《辦法》在保障環(huán)保部門依法行使職權(quán)方面，突出以環(huán)境執(zhí)法人員為本。

　　為保障一線執(zhí)法人員行使職責(zé)，明確規(guī)定了案件調(diào)查人員的權(quán)力、規(guī)定了證據(jù)形式和取證的程序要求，并對先行登記保存、查封扣押等措施的實施程序進行了細化。

　　為方便一線執(zhí)法人員正確判斷，明確了7種標(biāo)準(zhǔn)，如行使自由裁量權(quán)的考慮情節(jié)、管轄權(quán)的判斷及爭議處理、立案與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)、不予立案的處理、終結(jié)調(diào)查與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)、違法所得的認定標(biāo)準(zhǔn)等。

　　為破解執(zhí)法難點，在一個違法行為同時違反兩個以上條款如何適用法律、超標(biāo)排污拒不改正等繼續(xù)性和連續(xù)性違法行為能否再次處罰、在線監(jiān)控數(shù)據(jù)能否作為認定違法事實的證據(jù)、現(xiàn)場即時采樣監(jiān)測結(jié)果是否可以作為判定污染物排放超標(biāo)的證據(jù)、調(diào)查取證時當(dāng)事人拒不到場如何處理、企業(yè)分立合并資產(chǎn)重組等情形下如何執(zhí)行等方面做了嘗試性規(guī)定。

　　問:如何保障當(dāng)事人的合法權(quán)益？

　　答:修訂后的《辦法》在保護當(dāng)事人合法權(quán)益方面，突出以當(dāng)事人為本，在依法懲罰違法行為人的同時，注重保護其合法權(quán)益。堅持教育與處罰相結(jié)合，對及時糾正且危害后果輕微的違法行為，不予行政處罰。堅持服務(wù)與管理相結(jié)合，對相對人的有關(guān)技術(shù)秘密和商業(yè)秘密，依法予以保護。

　　從辦案程序上對案件辦理人員嚴(yán)格要求，從制度設(shè)計上避免侵犯當(dāng)事人權(quán)益，如案件調(diào)查必須客觀、公正，證據(jù)獲取不得采用違法手段，做出處罰決定前必須充分聽取并審核當(dāng)事人的陳述、申辯意見和理由。對經(jīng)濟困難的當(dāng)事人可以決定延期或者分期繳納罰款。實施查封、暫扣等行政強制措施和做出處罰決定，必須告知當(dāng)事人有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。查封、暫扣的財物必須妥善保管，嚴(yán)禁動用、調(diào)換、損毀或者變賣，并依法及時解除。

　　問:根據(jù)規(guī)定，實施環(huán)境行政處罰的主體有哪些？

　　答:修訂后的《辦法》在環(huán)保部門內(nèi)部機構(gòu)關(guān)系方面，進一步明確了兩類環(huán)境行政處罰的實施主體。

　　《行政處罰法》第十五條規(guī)定:“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。”第十七條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。”根據(jù)上述法律規(guī)定，本辦法明確了環(huán)保系統(tǒng)實施行政處罰主體有兩類:一是環(huán)保部門；二是經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)。他們都可以自己的名義實施環(huán)境行政處罰。

　　另外，環(huán)保部門可以委托環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)實施行政處罰。環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)有關(guān)環(huán)境行政處罰的具體工作，但不能以自己名義而必須以委托的環(huán)保部門名義實施。

　　問:修訂后的《辦法》對行政處罰案件的管轄權(quán)做了哪些規(guī)定？

　　答:修訂后的《辦法》在同級環(huán)保部門和上下級環(huán)保部門的關(guān)系方面，進一步明確了管轄權(quán)及其爭議處理。

　　修訂后的《辦法》進一步明確了案件管轄權(quán)，如對跨行政區(qū)域的污染案件、兩個以上環(huán)保部門都有管轄權(quán)的案件、管轄權(quán)有爭議的案件，明確了管轄機關(guān)；對下級環(huán)保部門認為案件重大、疑難或者處罰有困難的，上一級環(huán)保部門認為需要的，明確了指定管轄；上級環(huán)保部門可以將其管轄的案件交由有管轄權(quán)的下級環(huán)保部門實施行政處罰；對不屬于本機關(guān)管轄的案件，要求移送有管轄權(quán)的環(huán)保部門處理。

　　此外，針對污染物異地違法排放等違法排污形式，規(guī)定了環(huán)保部門可以委托其他環(huán)保部門協(xié)助調(diào)查取證，受委托的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

　　問:修訂后的《辦法》對環(huán)境行政處罰案件的移送有哪些詳細規(guī)定？

　　答:修訂后的《辦法》對此主要有兩個方面的規(guī)定。

　　一是明確環(huán)保部門與其他國家機關(guān)之間的案件移送。根據(jù)環(huán)境保護法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，本辦法列舉了7種主要環(huán)境行政處罰種類，分別是:(1)警告；(2)罰款；(3)責(zé)令停產(chǎn)整頓；(4)責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；(5)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；(6)沒收違法所得、沒收非法財物；(7)行政拘留。此外，法律、行政法規(guī)還可以設(shè)定其他的種類。在這7種環(huán)境行政處罰種類中，環(huán)保部門有權(quán)實施的有4種:(1)警告；(2)罰款；(3)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；(4)沒收違法所得、沒收非法財物。人民政府有權(quán)實施的有兩種:(1)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉；(2)責(zé)令停產(chǎn)整頓。公安機關(guān)有權(quán)實施的有1種:行政拘留。責(zé)令停業(yè)關(guān)閉、責(zé)令停產(chǎn)整頓、行政拘留這3項屬于環(huán)境保護法律(如《中華人民共和國水污染防治法》)設(shè)定的行政處罰，雖然不由環(huán)保部門實施，但有助于遏制環(huán)境違法，因此，環(huán)保部門要積極借助政府和其他部門的行政處罰權(quán)，主動予以移送。具體而言，對涉嫌違法依法應(yīng)當(dāng)由人民政府實施責(zé)令停產(chǎn)整頓、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的案件，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查，并提出處理建議報本級人民政府；涉嫌違法依法應(yīng)當(dāng)實施行政拘留的案件，移送公安機關(guān)；涉嫌違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，移送紀(jì)檢、監(jiān)察部門；涉嫌環(huán)境犯罪的案件，移送司法機關(guān)。

　　二是細化申請人民法院強制執(zhí)行期限。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國采取的是以法院執(zhí)行為主、行政機關(guān)為輔的強制執(zhí)行模式，法律賦予環(huán)保部門的強制執(zhí)行權(quán)極其有限。根據(jù)最高人民法院的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人拒不履行處罰決定的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向申請人所在地基層人民法院申請強制執(zhí)行(執(zhí)行對象為不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地的基層人民法院受理)。為便于一線執(zhí)法人員及時提出強制執(zhí)行申請，本辦法根據(jù)環(huán)保法律和最高人民法院的相關(guān)規(guī)定，對環(huán)保部門向人民法院申請強制執(zhí)行的期限做了有環(huán)保特色的細化。

　　問:修訂后的《辦法》在執(zhí)法形式上做了哪些改變？

　　答:修訂后的《辦法》在執(zhí)法形式上，兼顧了處罰違法與糾正違法，強調(diào)執(zhí)法效果。

　　《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)“責(zé)令改正”或者“責(zé)令限期改正”違法行為。“行政處罰”不同于“責(zé)令改正違法行為”，如在設(shè)定目的上，“行政處罰”是為了懲罰違法行為人，“責(zé)令改正違法行為”是為了督促違法行為人履行法定義務(wù)；在行政行為的分類上，“責(zé)令改正違法行為”屬于行政命令，不屬于行政處罰。

　　根據(jù)環(huán)境保護法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，修訂后的《辦法》列舉了責(zé)令改正或者限期改正違法行為的8種主要形式:(1)責(zé)令停止建設(shè)；(2)責(zé)令停止試生產(chǎn)；(3)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；(4)責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；(5)責(zé)令重新安裝使用；(6)責(zé)令限期拆除；(7)責(zé)令停止違法行為；(8)責(zé)令限期治理。此外，法律、法規(guī)、規(guī)章還可以設(shè)定其他具體形式。

　　根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，修訂后的《辦法》將“行政處罰”與“責(zé)令改正違法行為”予以明確區(qū)分和列舉。從執(zhí)法效果上既要求懲罰違法行為人，以儆效尤；又要求糾正違法行為，回歸合法狀態(tài)。

　　另外，在具體案件辦理時，環(huán)保部門實施行政處罰必須嚴(yán)格遵守告知、聽證等法定程序；“責(zé)令改正違法行為”則尚無有關(guān)告知、聽證的法律要求，環(huán)保部門可以自行決定是否進行告知、聽證。

　　問:修訂后的《辦法》在監(jiān)督上采取哪些形式？

　　答:一是行政處罰決定必須向社會公開(除國家機密、技術(shù)秘密、商業(yè)秘密和個人隱私)，為公眾所知曉，這是外部監(jiān)督的基礎(chǔ)。公眾、媒體可以通過舉報、檢舉等途徑，對環(huán)保部門的行政處罰進行監(jiān)督，提出意見和建議。

　　二是上級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對下級環(huán)保部門的行政處罰工作情況進行監(jiān)督檢查和評議，并建立行政處罰備案制度。

　　三是對違法或者顯失公正的處罰決定，上級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)督促其糾正，或者通過行政復(fù)議程序依法撤銷或者變更。

　　問:行政處罰行為的規(guī)范還有哪些相關(guān)的配套規(guī)定？

　　答:環(huán)保部門行政處罰行為的規(guī)范，離不開《辦法》等一系列規(guī)范性文件的保障，具體包括一個“處罰目錄”、一個“處罰辦法”、兩個“程序規(guī)定”和3個“參考指南”。

　　目前，環(huán)境保護部已經(jīng)發(fā)布《法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)定的環(huán)保部門行政處罰目錄》，以界定環(huán)保部門的行政處罰職責(zé)；已經(jīng)發(fā)布《辦法》(環(huán)境保護部令第8號)，以規(guī)范環(huán)保部門辦理行政處罰案件的基本程序；已經(jīng)發(fā)布《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細化參考指南》，以指導(dǎo)地方環(huán)保部門規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)；已經(jīng)印發(fā)《環(huán)境行政處罰案件辦理程序暫行規(guī)定》，細化了環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局辦理處罰案件的內(nèi)部工作程序，為地方環(huán)保部門做好示范。

　　此外，環(huán)境保護部還將制訂“環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定”以細化處罰聽證程序；制訂“環(huán)境行政處罰主要文書參考指南”和“環(huán)境行政處罰證據(jù)參考指南”以加強對地方環(huán)保部門行政處罰工作的指導(dǎo)。